为打赢关键核心技术攻坚战，中央提出支持龙头企业牵头组建任务型、体系化的创新联合体。这是新发展阶段改革科技计划项目组织管理、促进关键核心技术攻关和充分发挥市场机制作用的重大探索。我们近期调研发现，各方面在使命定位、政府作用、组建方式以及创新机制等多个关键问题上尚存在较大争议，导致工作推进困难。应尽快统一认识，强化顶层布局、明确组建思路，推动这一关键政策扎实落地。
一、当前各方正积极探索创新联合体建设，但仍存在认识不一、方向不明的问题
自从2018年7月中央财经委会议提出建立创新联合体以来，一些部门和地方开展了创新联合体建设试点工作。但目前在认识和实践层面均未完全形成统一思路。
一是对于创新联合体使命和定位认识不同。一种观点认为，创新联合体应属于国家战略科技力量的重要组成部分，要瞄准体现国家战略需求的“卡脖子”技术，按照新型举国体制组织关键技术攻关，寻求重大科技突破。某种意义上，创新联合体应该成为国家实验室的补充力量。也有观点认为，创新联合体由龙头企业牵头，更多体现企业需求，着重研发市场急需的产业共性技术，不一定要上升到国家战略层面。
二是对于“体系化”的理解和组织方式存在不同看法。“体系化”和“任务型”是相关文件对创新联合体已经明确的两大特征。对于体系化，有的观点认为应该是高度一体化的组织模式，各方参与主体应该共同成立实体化的联合研究机构作为创新联合体开展技术攻关的主体，这样才能真正发挥集中力量办大事的功能，“把五个手指攥成一个拳头”。但也有观点认为，体系化不一定就是实体化，围绕牵头企业上下游形成的产业链、生态链本身就可以组成一个创新联合体，它可以是基于市场机制、相对松散的“虚拟”联合体。
三是组建方式做法不一。目前虽明确了由龙头企业牵头组建，但对于是由产业链上被“卡脖子”的企业牵头，还是由转制院所、创新中心、新型研发机构等研发机构牵头存在不同做法。大部分地方采取产业内龙头企业牵头的方式，一些地方如江苏采取由省农业科学院牵头的方式组建创新联合体，也有一些地方如重庆将大学牵头的产业技术创新联盟作为创新联合体。在联合体成员选择上，一些地方如浙江、湖北、陕西、广西等地采取由龙头企业联合行业内企业、高校院所等单位自行组建；一些部门和地方鼓励依托已有设立在龙头企业中的技术创新中心、联合实验室或创新联盟等平台，聚焦重点领域的关键共性技术构建创新联合体；还有个别地方通过“企业发榜+全社会揭榜”形式推动双方形成创新联合体。
四是如何发挥政府和市场作用不明确。组织创新联合体需要有效市场和有为政府相结合，这一点是各方共识，但是对于政府参与范围和程度则存在不同意见。有的意见认为政府应积极、深度参与创新联合体建设，要主导创新联合体建设、“出题”、指导攻关、“阅卷”等各方面工作，类似日本在20世纪70年代组织超大规模集成电路研究计划（VLSI）的做法，由政府部门出面组织、国家科研机构直接参与，而不仅仅是提供研发资助。反对的意见则提出创新联合体应充分发挥市场对创新资源配置的决定性作用，主要由作为创新主体的企业来组织实施，政府只提供部分研发项目资助或公共服务。如果采取“强政府”的方式，则容易走到“拼盘式”“形式化”联合的老路，联合体分完项目和经费基本就结束了，缺乏持续的利益纽带牵引，难以激发各方紧密协同创新。实践中，有的地方给予重点研发项目专项支持，或强调重大科技计划项目可定向委托创新联合体承接（如浙江、陕西）；有的地方则将产业技术创新联合体作为新型研发机构的一种类别进行扶持和规范管理（如湖北、江西）。此外，更多的地方则强调在多元化投入、科技金融、人才激励和评价、科技成果转化等方面加强配套政策和体制机制改革。
二、创新联合体需要探索新的组织和激励机制
首先,创新联合体要区别于已有关键核心技术攻关机构。国家围绕关键核心技术攻关已建立了国家实验室、国家科研机构等战略科技力量以及国家技术创新中心、产业创新中心、制造业创新中心等各类创新中心，因此创新联合体应弥补已有关键核心技术攻关体系的不足。从实现高水平科技自立自强的战略目标来看，关键核心技术攻关亟须全面提升国家创新体系效能，从点的突破迈向基于系统的整体性突破，在若干战略性领域形成良好的产业创新生态。因此，需要更好发挥和释放龙头企业的引领支撑作用，从根本上解决长期以来国家创新体系存在的资源配置分散、多元主体协同不足、成果转化难等问题。龙头企业大都是领域内的科技领军企业，具有引领需求、集成创新和组织平台等优势。创新联合体由龙头企业主导，可有效整合分布在不同创新主体或科研机构中的分散化创新资源，以需求牵引科技发展，推动创新链与产业链融合，打通从科技强到企业强、产业强、经济强的通道。
其次，创新联合体是新型举国体制的一种重要探索，应更好彰显“有为政府”的力量。过去一些产业共性技术领域普遍存在研发力量分散、创新能力偏弱等问题，成为关键核心技术被“卡脖子”的主要症结。为此，在若干战略性领域组建创新联合体必须强化“有为政府”作用，开展“有组织的科研”。国际上的类似经验和政策机制值得充分借鉴，同时，近年来一些地方层面的有益探索也提供了相关经验。有的以派驻“科技特派员”等方式参与联合体管理协调、攻关方案设计以及技术咨询指导等事务；有的地方强调在多元化投入、科技金融、人才激励和评价、科技成果转化等方面加强配套政策和体制机制改革。
再次，创新联合体建设应创新组织方式。创新联合体采取“实体化”还是“虚拟化”联合方式、“同业联合”还是“上下游联合”是亟须重视的突出问题。如果采取“虚拟”联合方式，简单易行，但容易出现传统一些产学研合作、产业创新联盟面临的管理难度大、合作不紧密问题。如果采取“实体化”联合方式，由各参与主体共同成立联合研究机构作为创新联合体开展技术攻关的主体，有利于集中力量，但面临整合难度大、投入大等问题。实际上，联合方式的关键不在于“虚”还是“实”，而在于能否建立有效平衡各创新主体利益的连接方式，从而充分发挥各方优势。
最后，创新联合体强调发挥“有为政府”作用以确保国家使命落实到位，但应注意充分发挥“有效市场”作用。传统联合攻关模式由政府指定参与单位或做出硬性规定，较少考虑市场主体意愿和需求，同时对产业核心技术市场化机制设计不够，容易产生“拉郎配”现象，导致联合各方“貌合神离”。即使联合攻关成功，部分研发也是止步于样机阶段，经常存在“有技术无产品、有产品无产业”的窘境，缺乏持续的利益纽带牵引，难以激发各方紧密协同创新。科技领军企业可联合政府为重大科技创新提供工程化和产业化场景，加速科技成果与产业需求深度融合。亟须改进和创新传统创新联合体的组织机制，支持龙头企业承担科技创新“出题者”“答题者”和“应用者”的相关职责。
三、瞄准少数几个关键核心技术领域构建重大科技项目实施新机制，加快形成体系化、有特色的协同创新力量
如果将国家实验室比作创新的“航母”，创新联合体则可视为创新“联合舰队”。需要充分发挥超大规模市场优势，引导产业链龙头企业与产学研用各方共同建立“优势互补、价值共创、利益共享、风险共担”的协同创新机制，围绕关键核心技术突破形成体系化创新力量，克服传统联合攻关机制存在的研发应用结合不紧密、持续性协同创新不足等问题。
（一）明确使命和定位，围绕国家战略性需求领域关键核心技术攻关任务，发挥龙头企业优势凝聚多元主体协同创新
聚焦国家战略需求与科技自立自强使命，将创新联合体打造成为连接和强化国家战略科技力量协同效能、加快关键核心技术突破的重要载体。组建“任务型”创新联合体，应坚持使命驱动，聚焦国家战略必争领域的关键核心共性技术，支持龙头企业发挥牵头主导和引领支撑作用，整合国家战略科技力量开展协同攻关，破解国家和产业层面的重大科技和产业安全瓶颈。创新联合体是科技创新领域的“大兵团作战”，需在国家层面建立健全跨部门、跨区域的协调和议事机制，避免多头重复、分散支持。由于创新联合体建设涉及国家战略科技力量的体系化布局，影响较大、管理复杂，宜通过试点方式逐步铺开，数量要坚持“少而精”原则。
（二）强化“有为政府”作用，围绕关键核心技术突破优化重大科技项目实施机制和政府服务方式
给予创新联合体重大科技项目并配套相关支持政策，形成全链条、全方位的政策服务体系。政府在资助科技经费启动创新联合体后，还需按“一体一策”原则给予相应支持，以促进联合体形成从源头创新到成果产业化的“创新循环”。一是在新一轮国家重大科技项目实施中设立“联合体专项”，支持国家级创新联合体的攻关任务。二是政府深度参与创新联合体治理，促进各方利益兼容，避免利益冲突。可考虑派驻项目专员负责重大科技项目联络和协调，参加主要利益相关方共同组建的治理体系，推动联合体协议有效落实，保障各参与方权益。此外，作为政府代表，项目专员还可帮助协调跨部门、跨领域的创新资源。三是围绕关键核心技术突破和应用中遇到的障碍给予必要的政策对接和支持。包括产业化对接服务、投融资、首台套政策、政府采购，以及打通高校院所科技人才融入企业创新链的机制堵点等。
（三）打造纵横贯通的体系化力量，针对“卡脖子”症结分类建立适宜的融通创新体系
针对“卡脖子”技术的特点和原因，分类建立水平型、垂直型或纵横结合的创新联合体。不同领域关键核心技术被“卡脖子”存在多种原因，应针对具体领域、具体问题采取针对性的组建模式。对于企业国际竞争力弱且力量上比较分散的领域，创新联合体建设可能涉及几个龙头企业共同牵头建立，以“水平合作”为主。由于涉及同业竞争，需要政府推动同业主体“强强联合”，此时可从各单位选配骨干科技人员组成跨领域、跨学科的攻关团队，建立联合实验室、混合所有制公司等形式的实体组织，开展竞争前的关键共性技术攻关为主。相对来说，产业链上下游之间的“垂直合作”则比较容易实现，由牵头企业与其上中游企业和科研院所等共同建立完整的、垂直分工的合作网络，形成创新生态体系，原则上建立虚拟联合组织即可，有利于灵活、高效配置资源。
（四）充分发挥市场机制作用，围绕国家使命以市场利益纽带牵引联合体持续创新
推动创新联合体围绕国家使命建立价值共创、利益共享、风险共担的协同创新机制，通过明确的共同目标和市场利益纽带形成紧密合作关系。一是建立国家战略目标与企业目标结合的战略任务形成机制，相关创新主体在明确、共同的创新目标指引下，基于“军令状”或“联合攻关协议”等联在一起，分工协作。二是发挥市场或第三方评价对关键核心技术攻关成果的质量评价和应用场景测试、检验作用，让市场“阅卷”。针对具体领域的市场需求特点实施联合攻关成果应用推广试点，充分发挥我国超大规模市场优势扩大成果价值。三是根据价值共创原则界定彼此贡献，通过市场获利和迭代升级实现创新联合体的风险共担、收益共享，形成可持续的资源整合和创新突破。
作者
戴建军 田杰棠 熊鸿儒（国务院发展研究中心创新发展研究部）/文，首发刊载于《科技中国》2022年11月第11期 特别关注。
科技中国